La corruption dans la Russie impériale : une leçon du passé

Le troisième mandat présidentiel de Vladimir Poutine est marqué par une guerre sans précédent (pour la Russie post-soviétique) contre les fonctionnaires corrompus au sein de l'appareil de l'administration centrale ainsi que dans les régions.

La marche perceptible dans cette direction commença lors du deuxième mandat de Poutine, en 2006, lorsque la Russie ratifia la Convention des Nations Unies contre la corruption et s'engagea ainsi à déployer des mesures efficaces de lutte contre les profits illicites et l'évasion fiscale.

Le deuxième pas significatif fut pris sous Dmitri Medvedev en 2008 avec la signature du Plan national de lutte contre la corruption.

Paradoxalement, c'est en fin des années 2000 que le nombre de pots de vin découverts par la commission d'enquête russe augmenta de manière significative passant de 6 700 en 2007 à 8 000 en 2008 pour culminer à 13 100 en 2009, et les chiffres officiels ne reflètent certainement pas l'ampleur réelle du problème.

Un bref aperçu de l'histoire de la corruption et des abus de pouvoir dans la Russie impériale est nécessaire pour comprendre quelles mesures anti-corruption se sont avérées efficaces par le passé. 

En Russie médiévale, les pots-de-vin n'existaient que dans la cour de justice, où des amis haut placés des ducs régnants (ou, dans les régions centrales du pays, les ducs mêmes) siégeaient comme juges. Avec la consolidation du pouvoir à Moscou, entamée en fin du 15e siècle, l'émergence d'un état centralisé entraîna le besoin de contrôler et de défendre les frontières des villes, attaquées par la cavalerie nomade Tatare.

Au 15e et 16e siècles, les grands-princes de Moscou envoyaient leurs représentants occuper les postes de gouverneurs dans ces régions éloignées. Les gouverneurs n'étaient pas rémunérés mais recevaient marchandises et nourriture de la part de la population locale, pratique appelée kormlenie (du russe « alimentation »).

Cette alimentation était motivée par les facteurs économiques et géographiques - l'absence physique d'argent, principalement utilisé pour le commerce extérieur, et la distance importante séparant le centre des régions – les salaires n'arrivaient jamais à temps, et parfois pas du tout, car tous les messagers se faisaient attaquer par des bandits sur la route. 

Kormlenie était sanctionné par le pouvoir central et pouvait être extorqué si la population locale refusait de le fournir. Cette coutume non seulement prépara le terrain pour la croissance de la corruption, mais, dans l'esprit du peuple russe, planta également l'idée que l'acceptation de biens et de nourriture par un fonctionnaire d'État n'était pas une pratique illégale, mais une caractéristique intrinsèque du système de pouvoir russe. 

Avec le développement de l'état et l'émergence des premiers départements administratifs, appelés prikazs (du russe « ordre »), la corruption atteint un nouveau niveau. Au milieu du 17e siècle, l'État compte 50 prikazs judiciaires, territoriaux et exécutifs, subordonnés au principal corps exécutif de l'État, la Douma boyard, un Conseil de commandants militaires nobles, amis du Tsar et, bien souvent, fonctionnaires corrompus eux-mêmes.

Les boyards qui géraient les prikazs à travers des fonctionnaires subordonnés (dyaks), devaient contrôler les dépenses personnellement, ce qui rendait le contrôle inutile. La croissance de la corruption et le relèvement des impôts conduit finalement à la première émeute anti-corruption de l'histoire russe en 1648, connue sous le nom de l'Emeute de sel.

Le Tsar Alexis Ier Mikhaïlovitch, âgé de 19 ans au moment de l'émeute, apprit ainsi qu'afin de contrôler la corruption, une agence indépendante devait être créée. Le Conseil privé, apparaît en 1653, et regroupe les fonctions de chancellerie privée du Tsar et d'institution de supervision, subordonnée uniquement au chef de l'Etat.

Aucun boyard ne faisait partie de ce prikaz, les fonctionnaires de l'agence investiguaient les cas notables de corruption, de vol ou de crimes contre l'État ou le Tsar. Le Conseil privé, dissout après la mort d'Alexis Ier Mikhaïlovitch est considéré la première agence de contrôle de l'histoire russe.

Les réformes mises en place par Pierre le Grand apportèrent des changements radicaux au gouvernement russe, la Douma Boyard fut dissoute, les prikazs remplacés par des collegiums. Les salaires établis rendaient le kormlenie inutile, aussi l'acceptation des pots-de-vin par les fonctionnaires devint un délit.

D'autre part, la construction de nouvelles villes et les besoins de l'armée engagée dans une guerre avec la Suède ouvrirent un éventail de possibilités de vol. La corruption atteignit des niveaux pénibles, le duc Menchikov, le plus proche conseiller du Tsar et son bras droit, étant le plus grand voleur.

« Je n'ai qu'un bras, et il vole », – se plaignait Pierre le Grand. Les mesures prises par Pierre le Grand pour combattre la corruption furent nombreuses : tous les départements devaient soumettre des rapports annuels au Sénat, l'organe collégial le plus important.

Depuis 1722, le Sénat devait procéder aux révisions des institutions locales afin d'identifier et punir les fonctionnaires corrompus. Le poste de Procureur général fut également créé. Malheureusement, à la mort de Pierre le Grand, ses ordres furent peu respectés – le Sénat ne recevait plus de rapports, les procureurs se concentraient principalement sur des procès politiques, et une seule révision exhaustive eut lieu en 1726.

La noblesse russe, qui acquit un pouvoir extraordinaire le long du 18e siècle, n'était pas intéressée par le maintien d'un programme solide de lutte anti-corruption, obstacle à son propre enrichissement. Il n'est pas étonnant qu'entre 1726 et la fin du 18e siècle, aucune révision du Sénat n'eut lieu.

Le Procureur général, également chargé d'investiguer les crimes contre l'État et de diriger la politique nationale en matière de justice et de finances, n'avait que peu de temps à consacrer à la lutte anti-corruption au niveau national. 

Le changement vint avec le règne de Paul Ier qui, le 6 octobre 1799, ordonna une révision sénatoriale exhaustive des institutions impériales. Les résultats furent stupéfiants – des centaines de fonctionnaires corrompus furent remplacés et incarcérés.

La révision entraîna une augmentation significative de rapports dans les régions, aussi le pouvoir central put obtenir un grand nombre d'informations sur l'état réel des affaires dans le pays. 

Au fil des ans, les révisions du Sénat s'avérèrent être le moyen le plus efficace de lutte contre la corruption. Pendant la première moitié du 19e siècle, plus de 80 révisions furent conduites, certaines régions furent révisées deux ou trois fois.

Les sénateurs restaient dans les régions pendant des mois, parfois des années, pour recueillir les plaintes des populations locales et écrire des rapports. Ils n'avaient pas de relations avec les fonctionnaires locaux et étaient impossibles à corrompre, car ils étaient déjà trop riches !

La plupart des sénateurs connaissaient personnellement l'Empereur, aussi leurs rapports contournaient les institutions et offraient à l'Empereur une vision claire des affaires de l'État. Les révisions du Sénat intimidaient fortement les fonctionnaires corrompus et dynamisaient les affaires administratives locales. 

Pourtant, cette situation ne dura pas longtemps – après la mort de Nicholas Ier, le nombre de révisions régulières diminua considérablement.

Certes, l'Etat créa différentes agences (particulièrement, la troisième section de la Chancellerie personnelle de Sa Majesté Impériale) chargées de superviser les services civils et militaires et de combattre la corruption, mais leur localisation présentait un grand inconvénient– installées dans la capitale, elles manquaient de présence dans les régions, un problème résolu auparavant par les révisions du Sénat.

En outre, les agences centrales se spécialisaient principalement dans la corruption à grande échelle, les pots-de-vin quotidiens restant ainsi impunis. Finalement, la situation empira au point où la corruption au sein de l'armée et parmi les hauts officiers fut citée comme la principale raison de la défaite dans la guerre russo-japonaise et dans la Première Guerre mondiale. 

L'histoire de la lutte anti-corruption en USSR fait l'objet d'une étude séparée ; néanmoins, certaines conclusions peuvent être tirées de l'exemple de l'Empire russe. Cette courte présentation montre que les mesures anti-corruption sont les plus efficaces lorsqu'elles sont conduites par des hauts fonctionnaires mis à l'abri de la corruption par leur propre richesse, subordonnés au chef de l'État et personnellement responsables des résultats de leurs actions.

La présence physique des fonctionnaires est également essentielle à l'efficacité de l'enquête.

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